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【深谷委員長】
質疑の申し出がありますので、順次これを許します。長島昭久君。
【長島委員】おはようございます。民主党の長島昭久です。 私は、この特措法は大変重要な法案だと思っております。政局は風雲急を告げておりますが、この委員会できちっと議論を進めながら、なるべく早急に結論を出していく必要がある、こう思っておりますので、きちっとした議論をぜひ皆さんと交わしていきたいと思います。 時間がございませんので本題に入りたいと思いますが、まず、北朝鮮の一連の挑発行動がありました。四月五日に三千キロの射程を持つ大陸間弾道弾に匹敵するような長距離弾道ミサイルが発射され、そして、五十日後に今度は核実験、前回のような失敗ではなくて、今回はかなり大きな核実験だった、こういうことであります。 まず、政府の現状認識をお伺いしたいと思います。これは外務大臣になろうかと思いますが、この北の一連の行動、挑発行動につきまして、政府としてどのように認識をしておられるか。我が国の平和と安全に対する重大な影響を与える問題であると私は認識をしておりますが、政府はどのような認識を持っておられますでしょうか、御答弁をいただきたいと思います。 【中曽根国務大臣】北朝鮮が弾道ミサイルを発射したり、また核実験を行うということは、もう言うまでもありませんけれども、これはまず、我が国の安全に対する重大な脅威であります。そしてさらに、北東アジアまた国際社会の平和と安全を著しく害するものとして、断じて容認することはできません。 七月四日の北朝鮮によります弾道ミサイルの発射の後、我が国は、直ちに北京の大使館ルートを通じまして北朝鮮に対して断固たる抗議を行いまして、遺憾の意を表明いたしました。また、米国及び韓国との間で協議を行いまして、今回の弾道ミサイルの発射は国連の安保理決議違反である、したがって容認はできないということ、さらに、北朝鮮に挑発行為をやめさせるためにも、安保理決議の一八七四号をしっかりと実施していく必要があるということ等で一致をしているところでございます。 また、去る七日の朝には、国連安保理におきまして非公式協議が行われ、会合終了後、安保理の議長であります、これはウガンダでございますが、から、安保理事国は北朝鮮の弾道ミサイル発射を安保理決議違反並びに地域及び国際の安全に対する脅威として非難と深刻な懸念を表明する、そういう内容のプレス向け発言が行われました。 我が国といたしましては、北朝鮮に挑発行為をやめさせるためにも、国際社会全体が、先般の核実験に関しまして採択されましたこの安保理決議の一八七四号、これに盛り込まれました武器禁輸、貨物検査、金融面での措置などを着実に実施し、同決議の実効性を高めていくということが重要であると考えておりまして、引き続いて、米国や韓国を初めとする関係諸国と緊密に連携をとって取り組んでいく考えでございます。 【長島委員】現状認識をお伺いしたんですが、我が国の平和と安全に対する深刻な、つまり重大な影響を与えている事態である、そういう認識を示していただきましたが、これは大臣、いわゆる周辺事態とは違うんでしょうか。 【中曽根国務大臣】
北朝鮮のこの一連の行為、ミサイル発射、核実験、これは、北朝鮮は北朝鮮なりの言い分といいますか、そういうような発言がありますけれども、従来からの安保理決議に違反するものでありまして、国際社会として容認できないということで、我が国もこの安保理の決議に基づいて行動を起こすものでございます。
【長島委員】周辺事態についてはなかなか一概に言うことはできないけれども、周辺事態法を成立させたときに、たしか、具体的な態様をあらかじめ示すことはできないけれども、以下のような例があるということで六つぐらい類型が示されたというふうに記憶しております。その第六類型について、事務方で結構ですから、御説明いただけますか。 周辺事態は、第六類型はこう書いてあるんですよ。ある国の行動が国連安保理によって平和に対する脅威、平和の破壊または侵略行為と決定され、その国が国連安保理決議に基づく経済制裁の対象となるような場合であって、それが我が国の平和と安全に重大な影響を与える場合。 大臣、国連安保理によって、決議一八七四でこう書いてありますね。北朝鮮の行為は、「国際の平和及び安全に対する明白な脅威が引き続き存在することを認定し、」こう書いてある。つまり、前段の、国連安保理によって平和に対する脅威と認定された。しかも、国連安保理決議に基づく経済制裁の対象となっている。そして、先ほど私、冒頭に大臣に確認をさせていただきましたが、それが我が国の平和と安全に重大な影響を与える。これでも周辺事態にならないんでしょうか。 【別所政府参考人】
お答えいたします。
先ほど委員がお話しになりましたように、第六類型についてはお読み上げいただいたとおりでございますけれども、私ども、周辺事態の認定については、まさに委員も御指摘のとおり、個々の事態ごとに異なるものである、具体的な態様についてあらかじめ決めてしまうということはできないという状況の中で、周辺事態に該当するか否かは、規模の問題、事態の態様、そういったことを判断しながら決めていくということでやっているわけでございまして、政府としては、今の時点で、今の状況が周辺事態に当たるというふうには考えておりません。
【長島委員】
では、周辺事態でないとすると、今の状況はどういう状況ですか。
【別所政府参考人】
今の事態は、特定の名前をつけて申し上げるということはないわけでございますけれども、まさに大臣から御説明したように、北朝鮮のこういう挑発行為が地域の平和と安全について影響を及ぼしている、そういう問題のあるゆゆしき事態であろうというふうに認識しております。
【長島委員】
つまり平時ということですか、確認させてください。
【別所政府参考人】
平時か戦時かとお問いになれば、戦時ではないというふうに認識しております。
【長島委員】
それでは、今の状態に加えて、どのような事態に立ち至ったら、これは周辺事態という認定をされるんでしょうか。
【別所政府参考人】先ほども申しましたとおりに、個々の状況を踏まえて判断するしかないわけでございまして、今の時点でこれがあればということを明確に申し上げることはできないと思います。 【長島委員】これは十年前に周辺事態法をつくったときにさんざん議論をして、六つの類型を政府が出して、先ほど私が読み上げたように、まさに今の事態はこの第六類型に寸分たがわず該当するような事態であるにもかかわらず、政府は周辺事態という認定を逡巡しているその決定的な理由は何でしょうか。 【別所政府参考人】委員も御指摘のとおり、これはいろいろと御議論があったところでございます。 まさに周辺事態とは、我が国の周辺の地域における我が国の平和と安全に重要な影響を与える事態であるという形で規定されているわけでございまして、その中で、私どもが、この今の現在の事態について、ほかの類型をごらんいただければわかるとおりでございますけれども、例えば類型一でございますれば、「我が国周辺の地域において武力紛争の発生が差し迫っている場合であって、我が国の平和と安全に重要な影響を与える場合」ということがございますけれども、そのほかの類型からも、ごらんいただければわかると思いますけれども、そういうところを総合的に判断いたしまして、今の時点では周辺事態というふうには認定しない、そういうことでございます。 【長島委員】私、理解できるんです、それは。政府がある種自制的な姿勢をとっていることは私も十分理解できます。つまり、日本だけが周辺事態だ、準有事だ、こう突出するわけにいかない。アメリカだって韓国だって国際社会と協調していかなきゃいけないわけですから、その辺のところは私も理解できるわけでありますが、この六つの類型、周辺事態は十年前ですから、ある種、議論がバーチャルというか、余りリアルな議論ではなかったように私は思うんです。 もう一回後で、周辺事態にかかわる船舶検査活動法についても見直しをしていく必要があるのではないかという指摘をさせていただこうと思っていますけれども、やはりこういうことは体系的にもう一度見直してアップデートしていく必要がある、私はそういう気がいたします。その点だけ指摘をさせていただきたいと思います。 そして、もう一点。三年前にも今回のような決議が出ております。決議一七一八。当時は安倍総理、麻生外務大臣、こういうコンビでありました。国連安保理を舞台にして、当時はたまたま非常任理事国で入っておりました、今回もそういうわけでありますけれども。アメリカとともに国連決議を主導した。当時盛んに、拘束力がある決議を出そう、北朝鮮に対してきちっとした圧力を加えるために、経済制裁の実施については拘束力がある決議をとらなければいけない、こう言われていました。 当時の決議が手元にありますが、今回の一八七四のような、それほど拘束力のある決議ではなく、一応「貨物の検査」という言葉は出ているのですけれども、「要請される。」ということで、それも括弧の中に入って、貨物の検査を含む、決議の規定の要求を遵守するための協力行動をとることが要請される、こういう、ある種、少し緩目の決議内容であった。 しかし、当時から、実は北朝鮮の行動パターンからいくと、このままで済まされない可能性があるし、我が国は決議の実施のための国内法が必要ではないかという議論を私はここでもさせていただきました。三年間、そういう議論もないまま、今回も日本はアメリカと一緒になって安保理決議を主導して厳しい決議をかち取ったわけです。振り返ってみたら、国内法は整備されていない、では、慌ててつくるという話になって、まさに内閣官房の方々は、昼夜を分かたず突貫工事でこの法律をつくられたというふうに仄聞しております。 官房長官、三年前にもこういう要求があったにもかかわらず、三年間このような国内法の制定を見合わせてきた、あるいは先送りにしてきた、そのことについての判断の根拠は何だったんでしょうか。 【河村国務大臣】
御指摘のように、安保理決議がなされました平成十八年十月の一七一八号、これに基づいて、大量破壊兵器関連物資に加えて、いわゆる奢侈品二十四品目を特定して、北朝鮮に向けた輸出を禁止する措置を既にそのときやりました。
さらに、この決議では、その大量破壊兵器関連物資等の不正な取引を阻止するために、すべての国連加盟国に対して、必要に応じて、自国の権限及び国内法令に従って、かつ、国際法に適合する範囲内で、貨物の検査を含む協力行動をとる、このことが要請されておりました。
従来から、北朝鮮からの日本の国への入港あるいは北朝鮮に向けて出港する第三国籍船舶については、関係機関が協力をして、既存の法律の範囲内で立入検査等をやってきたわけであります。このような立入検査によって、安保理決議の一七一八号の趣旨に対応することは可能というふうに判断をされたものでありますから、特別の、特段の立法措置をしなかった、こういうことであります。
【長島委員】では、その判断は適切だったと。国内法の整備に入らなかった判断は適切だった、そういう御答弁ですか。 【河村国務大臣】
これは、日本だけの判断というよりも、関係国の協議の上でこのような形でやろうということでやってきたわけでございます。
あの当時に今のような形のものはできなかったかという議論はあると思いますけれども、あの時点ではそういう判断をして今日に至ったということであります。
【長島委員】
あのとき、アメリカが主導して、すわ、海上封鎖かというような、そんな過激な議論まであったけれども、結局アメリカも船舶検査をしないということで、言ってみれば、のど元過ぎれば熱さ忘れるで、恐らく政府もこれで一件落着だということで対応をとらなかったんじゃないかと思いますが、これは怠慢であったということを指摘しておきたいと思います。
そこで、今回の特措法案ですけれども、平成十一年、これも今から十年前、いわゆる周辺事態法の議論のときでありますが、当時の内閣法制局長官、大森長官の答弁がございまして、こういう答弁なんですね。安保理決議に基づく船舶検査活動は、我が国の治安維持を目的として行われる警察活動ではなく、国連憲章第七章の安保理の権限のもとで行われる集団的安全保障措置の一環である、こういう御答弁があるんです。しかも、今回の特措法案、第一条の目的のどこを読んでも、我が国の治安維持という文言は一つも入っていないんですが、政府は、集団安全保障措置の一環ではなく、今回、あえて警察活動の一環という整理をされたというふうに伺っておりますが、その真意はどこにあるんでしょうか。
【河村国務大臣】
本法案におきます海上における検査その他の措置は、安保理決議第一八七四号の趣旨にかんがみまして、国連加盟国が武力の行使に及ぶことは想定しがたいという前提に立っております。でありますから、海上保安庁が国際法の許容する範囲内で、対象船舶に対して北朝鮮特定貨物を積載していると認めるに足りる相当な理由があることを要件にして、我が国の警察権の行使として実施する、こういうことにいたしておるところであります。
今御指摘のようなお話、特に、周辺事態における船舶検査活動法に基づきます船舶検査活動につきましては、周辺事態に際して日米安全保障条約の効果的な運用に寄与することを目的といたしております。そして、これを自衛隊が実施する、こうなっておるわけでございますので、あのとき大森法制局長官が答弁されたときは、この活動がアメリカ軍による武力の行使をも念頭に置いた国連による集団的安全保障措置の一環であるということを述べられたわけでありまして、活動の前提が異なっている、こういうふうに考えておるところでありまして、今回のケースは法的性格が異なるということで対応できる、このように考えております。
【長島委員】
必ずしもすっきりした御答弁ではないと思うんです。この特措法案の第一条の後段、北朝鮮の一連の行為をめぐる国連安保理決議による当該禁止の措置の実効性を確保するため、それから、我が国を含む国際社会の平和と安全に対する脅威の除去に資することを目的とする、この二つの目的が掲げられておりますので、この書きぶりからいくと、やはり集団安全保障措置の一環としての位置づけ、そういう結論が出てくるのかなと私は今でも思っておりますが、ここは見解の相違ですから、またもう一回私は質疑に立たせていただく機会があれば、法制局の見解もただしていきたいというふうに思っておりますが、一応予告だけにとどめておきます。
本題は、これから質問させていただく点なんですが、この特措法案の最大の疑問は、実は、十年前に制定をした周辺事態にかかわる船舶検査活動法との整合性の問題、この点を私はちょっときょうはお尋ねをしたいと思っていたんです。
と申しますのも、恐らくこれから北朝鮮の挑発行動がエスカレートしてくる可能性があると思うんですね。そうなりますと、先ほど別所局長がお答えいただいたように、今は周辺事態ではないけれども場合によってはこれから周辺事態になっていく可能性があると。もちろんこれから、今回は要請という、大体の文言的には、国連安保理決議は、コール・アポンという要請だ、これからディサイドというより強い決議に仮に移行した場合には、今度は周辺事態下における船舶検査法の実施に移っていくことになるんだろうというふうに思うんですが、まずその認識は正しいかどうかお答えいただけますか。
【河村国務大臣】これは、御指摘の点、また周辺事態法を適用しなきゃいけない事態が来るという想定はあり得ると思いますけれども、今この法案を考える段階においてはそういうことを想定しておりません、前提としておりませんので、今そこまでのお答えをするということは差し控えさせていただきたいと思います。 【長島委員】わかりました。ただ、事態がエスカレートしていけば我々の対応のレベルも引き上げなければならない、私はそういうことだろうというふうに思うんです。 そこで、この十年前の法律と今回の特措法との間の整合性の問題ですが、三つポイントを指摘させていただきたいと思います。 まず一つは、船長の承諾。特措法案によれば、三条第二項、船長の承諾をとることになっているんです、公海上あるいは領海内で船舶検査をする際には。従わなければ罰則つきの回航命令を下す、こういうことになっています。しかし、現行法の船舶検査活動法はすべて任意なんです。これは現行法の別表四のところに書いてあるんですが、船長に協力するように要請をしたりあるいは説得をしたり、こういうことなんですね、領海においても公海上においても。 つまり、事態が切迫をしてきてこちら側も対応のレベルを上げなきゃならないんですが、上げなきゃならないはずの周辺事態下における船舶検査活動法の方が、ある意味で緩い規定になっているんです。これが第一点。 それから、回航命令も、特措法の第六条で、これは十四条に罰則が書かれています。罰則をつけて、違反した場合には懲役刑を科す、こうなっています。それをつけての、間接強制としての回航命令なんです。ところが、今の船舶検査活動法はどうなっているかというと、これも要請なんです。任意なんです。船長が無視をすれば、そのまま見過ごすことにならざるを得ない、こういう状況ですね。これも私は整合性が問われると思います。 それから第三点、武器使用基準、これが一番私は深刻だと思うんですが、本法案によると、この特措法案によると、武器使用の権限は、海上保安庁法二十条一項、それから警職法七条の準用です。 つまり、船長の承諾を得る際に、回航命令をしてもそれを無視して逃走した場合、この逃走防止のために警告射撃もできる、威嚇射撃もできるんです。ところが、現行法の船舶検査活動法の第六条によると、この武器使用は自己保存、つまり正当防衛、緊急避難以外はできない。つまり、逃走した場合には、そのまま何もできないんです。 これも私は整合性を問われる問題だと思いますが、これをまとめて三点、官房長官から御説明いただきたいと思います。 【河村国務大臣】今回のこの法案は、安保理決議の一八七四号をいかに実効あらしめるかということのためにこの法案を提出させていただいておるわけでありまして、安保理決議に基づけば、船長の承諾、回航命令、これが必要であることは明らかでありますから、そのような法体系をとらせていただきました。 今の船舶検査活動法との比較でおっしゃればそういう御指摘になろうと思いますが、まず前提が違っておるということであります。いわゆる周辺事態法ということを前提にいたしておりませんから、これは新たな特措法としてお出しをさせていただいておるということです。 しかし、先ほど長島委員御指摘のように、あの十年前の議論と今日の状況と、これはアップデートする必要があるとおっしゃった。したがって、これはこれで、それは当然、現実的なものであるかどうかという議論はあり得ると私も思います。思いますが、今回のこの法案は、今御指摘、御説明いただきましたように、当然、公海、領海における検査は、これは船長の承諾を求めることと、それが得られない場合の回航の仕組み、そして、最終的に、洋上または回航先の港のいずれかの場所で検査を行う、また、その場合のいわゆる武器使用についてもきちっとした規定を持っておく、これは必要なことだというふうに考えております。 いずれにしても、これは異なる状況を前提としての議論ということでありますので、やはり次元を変えなきゃいけませんので、その整合性云々ということは、今回のこの検査法においてはなじまないのではないか、このように思っております。 【長島委員】今、官房長官、極めて誠実にお答えをいただいたと思います。私の問題意識もそこにあるんです。 今回の法案の中身を見たときに、今我々が直面をしている事態よりもさらに深刻な事態になったときに、よりどころとなる周辺事態にかかわる船舶検査活動法の実施措置の中身が、少しレベルが不十分な嫌いがあると私は思っているんです。先ほど来お話をしているように、場合によっては一八七四よりもさらに厳しい決議が出てくる可能性があるんです。 周辺事態法の議論のときに全くそのことが考慮されていなかったかというとそうではなくて、あの周辺事態の船舶検査活動法では、こう書いてあるわけです。国連決議または旗国の同意、こういう書き方になっているんですね、まず、我々が活動する際に。つまり、今回の決議は、たまたま国連決議の中に、旗国の同意をきちんと取りつけるようにということになっていましたからいいんですけれども、今度は、もう旗国の同意も何もへったくれもなく、検査をしろ、そういう決議が出る可能性があるわけです。 そのことを念頭に置いて、周辺事態法の審議の際にはこういう形になっているんですね、加盟国の受忍義務が生ずるような国連決議。つまり、国連憲章二十五条で、国連決議に加盟国は従うように、こうなっていますから、つまり、それを義務づけるような、今回みたいな要請ではなくて、きちっと義務づけるような場合、しかも旗国の同意をとらないでやるような場合、こういう場合であっても対応できるような、そういう法案のつくり方に周辺事態にかかわる船舶検査活動法はなっているんです。 なっているにもかかわらず、個々の検査活動に伴う行動については、先ほど私が三点申し上げたような、実は不十分な部分が残されているので、先ほど官房長官から非常に前向きな御答弁をいただきましたので、ぜひ、この法案はもちろん今国会できちんと上げなければいけませんが、それに引き続いて、三年前から、ずっとこの法案、本当はこの国内法を整備しなければならなかったのに、それを放置しておいたということを私指摘させていただきましたが、これから、北朝鮮の行動次第ではまた新たな事態に対応しなければならない、そういう状況が遠からず来るわけですから、その際に備えて、この周辺事態にかかわる船舶検査活動法ももう一度政府として見直していただきたいと思いますが、御答弁いただけますか。 【河村国務大臣】
今の御指摘の点は、またその時点で十分議論をする必要がある、今後の日本の安全を守るためにも必要な課題であるというふうに認識をいたしております。
なお、一部訂正させていただきたい。先ほど、私の答弁の中で、今回の安保理決議で船長の承諾が必要と申し上げたようでありますが、これは、安保理決議で船長の承諾が必要とはなっておりませんので、このことは訂正させていただきます。
【長島委員】ありがとうございました。質疑を終わります。 |
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